近日，文化和旅游部印發(fā)《私設(shè)“景點”問題專項整治工作方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》明確，為進一步規(guī)范旅游市場秩序、保護生態(tài)環(huán)境、維護游客權(quán)益，文化和旅游部定于9月至11月開展私設(shè)“景點”問題專項整治工作。什么行為屬于私設(shè)“景點”？這一旅游市場發(fā)展中的沉疴如何治理？各地如何開展私設(shè)“景點”問題專項整治，逐步實現(xiàn)共建共治共享？本文進行了初步探討——
□ 曹燕
游客苦私設(shè)“景點”久矣
什么行為屬于私設(shè)“景點”？專項整治的對象包括哪些？《方案》給出了明確界定，即未經(jīng)相關(guān)部門許可，在一定的場所或區(qū)域，違規(guī)為游客提供游覽服務(wù)、違規(guī)開展旅游經(jīng)營活動的行為。具體表現(xiàn)為：無照經(jīng)營，擾亂旅游市場秩序的；未經(jīng)許可，擅自收取門票費用的；私自建設(shè)旅游設(shè)施，破壞生態(tài)環(huán)境的；無證經(jīng)營高風險旅游項目，存在旅游安全隱患的；虛假宣傳、欺客宰客，損害游客合法權(quán)益的；私自改變土地用途，開展旅游經(jīng)營的；其他違規(guī)提供旅游服務(wù)的。
每逢節(jié)假日，時有游客被私設(shè)“景點”忽悠宰客的新聞曝光，因私設(shè)“景點”引發(fā)的安全事故、旅游糾紛等屢見不鮮?？梢哉f，廣大游客苦私設(shè)“景點”久矣。
中國社科院法學研究所研究員支振鋒提到，根據(jù)旅游法規(guī)定，旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當包括旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和發(fā)展目標，旅游資源保護和利用的要求及措施。私設(shè)“景點”沒有考慮土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，不一定符合資源、生態(tài)保護和文物安全等要求，甚至可能會破壞資源、生態(tài)保護和文物安全，違反旅游法、環(huán)境保護法等法律法規(guī)。
支振鋒介紹，正規(guī)景區(qū)開放應(yīng)當有必要的旅游配套服務(wù)和輔助設(shè)施、有必要的安全設(shè)施及制度、有必要的環(huán)境保護設(shè)施和生態(tài)保護措施等，然后才能經(jīng)價格部門審批后進行收費，這是一種規(guī)范的旅游市場秩序。而私設(shè)“景點”可能并不具備正規(guī)景區(qū)的這些條件，或因為提供的旅游服務(wù)不規(guī)范引發(fā)糾紛，或因為旅游安全設(shè)施有瑕疵造成游客發(fā)生人身傷害事件，破壞了旅游市場秩序，損害了游客合法權(quán)益。
各地文化和旅游管理部門第一時間開展行動。結(jié)合海南實際，海南省決定在全省范圍內(nèi)開展私設(shè)“景點”問題專項整治工作，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地管理、部門聯(lián)動、責任到人”原則，堅持目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，堅持遠近結(jié)合、標本兼治，堅持依法治理、綜合治理。
據(jù)了解，海南專門成立了全省私設(shè)“景點”問題專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)私設(shè)“景點”問題專項整治工作專班。工作專班設(shè)在省旅游和文化廣電體育廳，成員單位包括省委宣傳部、省旅游和文化廣電體育廳、省自然資源和規(guī)劃廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省公安廳、省統(tǒng)計局、省市場監(jiān)管局、省稅務(wù)局等。
甘肅省文化和旅游廳啟動全省私設(shè)“景點”問題專項整治工作，要求各地立即行動起來，成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作專班，對照整治范圍，通過走訪調(diào)研、群眾反映、執(zhí)法檢查、網(wǎng)絡(luò)排查等方式對轄區(qū)內(nèi)私設(shè) “景點” 問題進行全面排查，認真分析研判，做到底數(shù)摸清、情況摸準、問題摸透，建立私設(shè)“景點”專項整治臺賬，明確責任分工，逐一掛賬銷號。根據(jù)排查摸底結(jié)果，立即依法依規(guī)開展整改。加強分類指導(dǎo)，對該取締的堅決取締，對能夠整改到位的要納入監(jiān)管體系，指導(dǎo)經(jīng)營主體合法經(jīng)營，提升服務(wù)質(zhì)量。對于一時難以解決的，要明確整改時限，制定整改措施，落實責任單位和責任人，辦結(jié)一個、銷號一個。
多方利益共享很重要
加強景區(qū)統(tǒng)一管理、保障游客權(quán)益不受侵害的同時，也要兼顧當?shù)乩习傩盏睦??！斗桨浮分幸蔡峒?，各地要以專項整治為契機，深入研究私設(shè)“景點”問題成因，理清政府、市場、當?shù)厝罕姷雀鞣疥P(guān)系，逐步實現(xiàn)共建共治共享。
某省沿太行山脈某個村，是一個被掛壁公路改變貧困命運的村子。但掛壁公路也成了村民與景區(qū)運營公司的“糾紛路”。村民認為，路是村里祖輩開通，當屬村民所有，但景區(qū)運營公司則認為，沒有自身的宣傳和經(jīng)營，掛壁公路也只是村民的出行路。近年來，村民私設(shè)關(guān)卡宰客現(xiàn)象屢見不鮮，更有甚者問道指路也要收費，給游客帶來了不好的體驗，也讓景區(qū)形象蒙塵，游客敬而遠之。
南開大學現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展省部共建協(xié)同創(chuàng)新中心主任石培華認為，私設(shè)“景點”反映出目的地旅游營商環(huán)境缺失?！八皆O(shè)‘景點’某種程度反映了當?shù)鼐用?、企業(yè)參與旅游發(fā)展的強烈動機和旅游營商環(huán)境缺失的矛盾，目的地過分強調(diào)‘景區(qū)’效益，而忽略發(fā)展旅游價值鏈延伸，對于營商環(huán)境重視不夠，導(dǎo)致當?shù)芈糜紊虡I(yè)機會稀缺，當?shù)鼐用窈推髽I(yè)傾向于通過私設(shè)‘景點’獲取經(jīng)濟利益?！?/p>
如何在旅游發(fā)展過程中，形成多方的利益共享非常重要。從景點旅游模式走向全域旅游模式，實現(xiàn)從門票經(jīng)濟向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，“景地共建”是一種探索路徑。
在浙江省臺州市黃巖區(qū)烏巖頭村，村莊的文化特色和特征被保留。四合院變身鄉(xiāng)土文化博物館，傳統(tǒng)建筑發(fā)揮新功能，引進藝術(shù)工坊、非遺體驗、古村研學等活動；新建住宅沿用傳統(tǒng)建筑樣式，鄉(xiāng)村風貌更和諧……改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，不搞千村一面，有針對性地挖掘、利用鄉(xiāng)村內(nèi)部資源特別是文化資源，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村自身特色。如今，富有特色又舒適宜人的烏巖頭村，吸引了廣大游客前來度假體驗。毫無疑問，“體驗式”旅游已成為景區(qū)旅游未來發(fā)展的方向之一。
《方案》中特別強調(diào)旅行社、在線旅游企業(yè)等旅游經(jīng)營者不得將私設(shè)“景點”作為旅游產(chǎn)品予以銷售或推薦。
不可否認的是，私設(shè)“景點”的出現(xiàn)，除了經(jīng)濟利益驅(qū)使之外，相關(guān)社交和旅游平臺也有推波助瀾的責任?！盎ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟，關(guān)注度、點擊率是平臺的盈利點。因此，平臺并不能因為與推薦目的地之間沒有商業(yè)合作，發(fā)生事故后就不用承擔法律責任。”北京藍鵬律師事務(wù)所合伙人、知名律師張起淮認為，網(wǎng)絡(luò)不是法外之地，博主推薦旅游地，應(yīng)該真實、全面、準確。推薦平臺也應(yīng)該盡到審慎注意義務(wù)，仔細審核相關(guān)內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)博主存在違法違規(guī)行為時，應(yīng)該及時采取措施，對消費者做安全風險提示。
北京第二外國語學院文化旅游政策法規(guī)中心副主任王天星認為，應(yīng)依據(jù)《在線旅游經(jīng)營服務(wù)管理暫行規(guī)定》，要求在線旅游經(jīng)營平臺強化景點的資質(zhì)審查，不得將私設(shè)“景點”作為旅游產(chǎn)品進行宣傳、推薦，從源頭保障景點宣傳信息的真實性、準確性。
多元化旅游需求應(yīng)重視
很多旅游事故的發(fā)生，與游客不聽勸阻、無視勸告，擅自進入非開放區(qū)域關(guān)系密切。但從另一個方面看，為什么一些游客避開大量正規(guī)景區(qū)，卻對野生景點情有獨鐘？在旅游進入個性化多元化時代，游客被景點的“野生”“原生態(tài)”吸引，也反映出對正規(guī)景區(qū)的產(chǎn)品價格、服務(wù)等存在不滿。
在石培華看來，私設(shè)“景點”屢禁不止反映出旅游供需矛盾依然突出?！爸运皆O(shè)‘景點’難以根除，是因其受到一定游客群體青睞，已經(jīng)占據(jù)一定市場份額，反映了游客多樣化體驗偏好和目的地旅游產(chǎn)品供給不足間的矛盾。私設(shè)‘景點’能夠快速識別出游客多元化、個性化需求而成功吸引游客體驗，而正規(guī)景區(qū)在多元化、個性化產(chǎn)品供給上不足?！?/p>
現(xiàn)在的游客越來越注重景區(qū)景點的文化內(nèi)涵和人文內(nèi)涵，更加講究精神層面的體驗和感受，注重旅游項目的參與性，因此景區(qū)還需要加強設(shè)計參與性旅游項目、開發(fā)休閑娛樂項目，發(fā)展體驗式個性化旅游產(chǎn)品，逐步實現(xiàn)景區(qū)內(nèi)容的升級迭代。
將生態(tài)資源變成特色產(chǎn)品，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，是一條破解私設(shè)“景點”困境的路徑，有助于樹立景區(qū)新形象。
私設(shè)“景點”的問題長期存在，而且時有反彈，專項整治不可或缺。石培華認為：“目的地要從旅游供給側(cè)發(fā)力，要通過發(fā)展全域旅游，打破‘景區(qū)經(jīng)濟’路徑依賴，合理布局和發(fā)展旅游吸引物，開發(fā)多元化、個性化、高品質(zhì)旅游產(chǎn)品活動滿足游客多樣性體驗需求，優(yōu)化旅游流、消費流空間結(jié)構(gòu)?！?/p>
此外，石培華認為，還需優(yōu)化本地旅游營商環(huán)境，為企業(yè)、居民合法提供有序參與目的地旅游發(fā)展的機會，規(guī)范旅游企業(yè)經(jīng)營流程和秩序，設(shè)計市場參與激勵機制，引導(dǎo)其合法有序參與旅游產(chǎn)品和服務(wù)供給，堅決防止此類問題反彈。最后，要加強游客消費引導(dǎo)和教育，提高游客消費安全風險防范意識，加強其對私設(shè)“景點”的甄別能力，自覺杜絕前往私設(shè)“景點”，主動維護消費權(quán)益和生命財產(chǎn)安全。
（責任編輯：梁艷）
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